（原標(biāo)題：鐵路吸引外資喊了16年 尚未有成功的外資入鐵案例）

6月28日，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年版）》，大幅放開(kāi)銀行、汽車(chē)、鐵路干線網(wǎng)、電網(wǎng)等22個(gè)領(lǐng)域的外商投資，這意味著從7月28日起，外商投資將獲準(zhǔn)進(jìn)入這些行業(yè)。

其中，第11條規(guī)定，取消鐵路干線路網(wǎng)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)需由中方控股的限制；第12條規(guī)定，取消鐵路旅客運(yùn)輸公司須由中方控股的限制；加上之前取消的軌道交通設(shè)備制造外資準(zhǔn)入限制，鐵路行業(yè)已經(jīng)基本完全開(kāi)放。

這已經(jīng)不是鐵路第一次放開(kāi)外商投資限制。事實(shí)上，從2002年開(kāi)始，鐵路吸引外資已經(jīng)走過(guò)了16個(gè)年頭，不過(guò)，截至目前，尚未有成功的外資入鐵案例。因此，吸引外商投資固然重要，下一步如何落地更加重要。

“不管是民資還是外資，對(duì)鐵路投資的疑慮都是比較相似的，目前鐵路建設(shè)項(xiàng)目，從投資決策、資金籌集、施工建設(shè)到經(jīng)營(yíng)管理，幾乎都在部門(mén)內(nèi)封閉運(yùn)行。在路網(wǎng)的主干線和絕大部分區(qū)域，鐵路客運(yùn)基本為國(guó)鐵經(jīng)營(yíng)，實(shí)行剛性?xún)r(jià)格機(jī)制，即使民資和外資參與進(jìn)來(lái)，它們也沒(méi)有定價(jià)權(quán)。因此就缺乏合理的利益分配機(jī)制，也缺乏足夠的法律保護(hù)，這導(dǎo)致民資入鐵缺乏成功案例?！眹?guó)家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)董焰對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》表示。

16年放開(kāi)之路

和一般以為的不同，事實(shí)上，鐵路并沒(méi)有嚴(yán)格的禁止外資投資的限制。

2002年4月，連接山東省煙臺(tái)市和遼寧省大連市的煙大鐵路輪渡項(xiàng)目首次向外國(guó)投資者敞開(kāi)大門(mén)，邁出了改革的關(guān)鍵一步。

2005年1月12日的全國(guó)鐵路會(huì)議上，時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)劉志軍表示，鐵道部決定進(jìn)一步放開(kāi)包括設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理三大領(lǐng)域在內(nèi)的鐵路建設(shè)市場(chǎng)。其意在拓寬籌融資渠道，積極吸引地方政府、企業(yè)、民間資金參與鐵路建設(shè)，同時(shí)增加外資利用規(guī)模。

當(dāng)年6月，山東省國(guó)資委在招商的6個(gè)地方鐵路項(xiàng)目中明確，其中3個(gè)項(xiàng)目允許外資獨(dú)資建設(shè)，2個(gè)項(xiàng)目可向外資轉(zhuǎn)讓既有產(chǎn)權(quán)。

這是中國(guó)鐵路運(yùn)輸行業(yè)第一次擬向外資全資轉(zhuǎn)讓鐵路股權(quán)，被視為中國(guó)首次對(duì)外資開(kāi)放股權(quán)。同時(shí)，武廣客運(yùn)專(zhuān)線也向國(guó)內(nèi)外征召投資者，募集資本高達(dá)180億元人民幣。

2012年，受到鐵路建設(shè)資金缺口和鐵路內(nèi)部高層震蕩的影響，鐵路不得不打開(kāi)市場(chǎng)化大門(mén)，當(dāng)年7月23日，中國(guó)發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，首次允許外資和民營(yíng)資本進(jìn)入國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的線鐵路，時(shí)任副部長(zhǎng)陸東福表示，對(duì)包括外資在內(nèi)的一切非公資本“實(shí)行國(guó)民待遇”。

2014年，為保障鐵路建設(shè)正常進(jìn)行，湖北、四川、山東等省份都出臺(tái)了不同的引資政策，基本表示全面放開(kāi)鐵路市場(chǎng)，歡迎各種資本各種形式的合作。 江西出臺(tái)的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》明確規(guī)定，明確江西將全面放開(kāi)鐵路建設(shè)市場(chǎng)，多方式、多渠道籌措鐵路建設(shè)資金，鼓勵(lì)境內(nèi)外資金以股權(quán)等方式參與省內(nèi)鐵路建設(shè)。隨著城際鐵路等權(quán)限下放，各個(gè)地方可以放開(kāi)的權(quán)限更多；國(guó)家發(fā)改委也向社會(huì)公布首批鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的80個(gè)項(xiàng)目大禮包，涵蓋鐵路、公路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，發(fā)改委官員公開(kāi)表態(tài)歡迎外資在相關(guān)條件下加入國(guó)家級(jí)項(xiàng)目的投資。

2015年，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部新發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2015年修訂）》中，明確分為鼓勵(lì)、限制、禁止三大類(lèi)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，其中，鼓勵(lì)外商投資的鐵路相關(guān)領(lǐng)域包括：電氣化鐵路架空導(dǎo)線的生產(chǎn)，高速鐵路軸承的制造，高速列車(chē)用齒輪變速器的制造，鐵路機(jī)車(chē)裝備的再制造，鐵路大型施工、鐵路線路、橋梁、隧道維修養(yǎng)護(hù)機(jī)械和檢查、監(jiān)測(cè)設(shè)備及其關(guān)鍵零部件的設(shè)計(jì)與制造，軌道交通運(yùn)輸設(shè)備的制造（限于合資、合作），鐵路干線路網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)（中方控股），高速鐵路、鐵路客運(yùn)專(zhuān)線、城際鐵路基礎(chǔ)設(shè)施綜合維修等。限制外商投資的鐵路相關(guān)領(lǐng)域包括：鐵路旅客運(yùn)輸公司（中方控股）。 值得注意的是，禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中沒(méi)有鐵路相關(guān)領(lǐng)域項(xiàng)目。

2017年1月，鐵路外資準(zhǔn)入進(jìn)一步放開(kāi)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放積極利用外資若干措施的通知》指出，制造業(yè)重點(diǎn)取消軌道交通設(shè)備制造等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制；鼓勵(lì)外資投資“鐵路大型施工、鐵路線路、橋梁、隧道維修養(yǎng)護(hù)機(jī)械和檢查、監(jiān)測(cè)設(shè)備及其關(guān)鍵零部件的設(shè)計(jì)與制造”；鼓勵(lì)外資投資“電氣化鐵路架空導(dǎo)線”；鼓勵(lì)外資投資“鐵路干線路網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)”；鼓勵(lì)外資投資“高速鐵路軸承”；鼓勵(lì)外資投資“機(jī)床、工程機(jī)械、鐵路機(jī)車(chē)裝備等機(jī)械設(shè)備再制造”；鼓勵(lì)外資投資“城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源型開(kāi)發(fā)鐵路和支線鐵路及其橋梁、隧道、輪渡和站場(chǎng)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)”；鼓勵(lì)外資投資“高速鐵路、城際鐵路基礎(chǔ)設(shè)施綜合維修”；鼓勵(lì)城市地鐵、輕軌等軌道交通的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)。

直到今年，新的負(fù)面清單，將我國(guó)鐵路所有對(duì)外資的限制基本都消除了，鐵路完全向外資敞開(kāi)懷抱。

不過(guò)，外資對(duì)此反應(yīng)非常冷淡。一個(gè)可供查驗(yàn)的是，鼓勵(lì)開(kāi)放16年，目前全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到12.7萬(wàn)公里，但尚未有一例外資投資的成功案例。

關(guān)鍵問(wèn)題待解

事實(shí)上，同樣身為國(guó)內(nèi)資金，民資入鐵的成功案例也鳳毛麟角。

2005年，浙江民營(yíng)企業(yè)光宇集團(tuán)投資衢常鐵路，2007年6月因種種原因出局，衢常鐵路回歸國(guó)有；2006年，天津國(guó)恒鐵路投資建設(shè)從廣東羅定至廣西岑溪的羅岑鐵路，但建設(shè)依然遭遇了一波三折，建成通車(chē)日程也從2009年一再推遲，爛尾7年后，國(guó)恒嘗試賣(mài)掉羅岑鐵路，但無(wú)人愿意接盤(pán)，最終于2017年被當(dāng)?shù)厥栈毓蓹?quán)，畫(huà)上民資入鐵的句號(hào)；曾被稱(chēng)為“中國(guó)首條民營(yíng)鐵路”，由山西裕豐實(shí)業(yè)公司投資控股的山西嘉南鐵路，2010年年底因劉志軍事件淪為爛尾工程；遼寧春成集團(tuán)2006年年底投資近8億元，以最大股東身份參與建設(shè)的巴新鐵路，原計(jì)劃2010年8月完工，但至今仍未建成，春成集團(tuán)也已經(jīng)退出，最終或再次被國(guó)資接盤(pán)。

民資的失敗案例和外資的止步不前，事實(shí)上都劍指鐵路的痼疾。

一個(gè)尷尬的問(wèn)題的，盡管已經(jīng)政企分離，但鐵路運(yùn)輸企業(yè)仍然沒(méi)有足夠的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，民資及外資進(jìn)入則意味著相應(yīng)喪失了對(duì)自己財(cái)產(chǎn)行使完整法人權(quán)利。同時(shí)，鐵路的財(cái)務(wù)統(tǒng)一清算和路網(wǎng)集中調(diào)度也沒(méi)有改變。所謂財(cái)務(wù)統(tǒng)一清算，就是所有的財(cái)務(wù)收入由統(tǒng)一清收，然后再由返還給下屬各鐵路局，在這種體制下，哪個(gè)鐵路局是否贏利，很大程度上是由鐵總說(shuō)了算，目前僅有幾條高鐵屬于獨(dú)立結(jié)算；路網(wǎng)集中調(diào)度權(quán)則是指路網(wǎng)資源的配置完全掌握在鐵總及下屬部門(mén)手中，即使是民營(yíng)鐵路上運(yùn)營(yíng)的車(chē)輛，什么時(shí)候能走車(chē)、什么時(shí)候不能走車(chē)，也需要聽(tīng)從鐵總或鐵路局安排。

此外，目前的票價(jià)有鐵總自行制定，這意味著不管是外資還是民資，票價(jià)定價(jià)權(quán)也不得不歸鐵總掌控。

投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)、沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，成了鐵路難以進(jìn)入的根本原因之一。

“資本具有天然的逐利，如果對(duì)利潤(rùn)預(yù)期完全不能掌握，任何資本都不會(huì)盲然進(jìn)入一個(gè)投資領(lǐng)域的。目前鐵路行業(yè)正面臨這種情況?！币晃唤咏F總的人士說(shuō)。

不僅如此，法律保障也應(yīng)該完善，不僅要能進(jìn)入，也應(yīng)該指導(dǎo)怎樣退出。

在董焰看來(lái)，要想外資能夠在中國(guó)鐵路建設(shè)大潮中既提供設(shè)備和技術(shù)，又能提供資金參與整體項(xiàng)目建設(shè)，中國(guó)鐵路的經(jīng)營(yíng)體制必須要改。

在原鐵道部的計(jì)劃中，擬將選擇一批有一定規(guī)模的優(yōu)良資產(chǎn)，進(jìn)行重組改制，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市公開(kāi)發(fā)行股票或增資擴(kuò)股募集資金，比如呼聲最高的京滬高鐵。盡管目前尚未有所動(dòng)作，不過(guò)，這或?qū)⒊蔀槲褓Y、外資，從根本上改善鐵路融資渠道的大變革。