打好污染防治攻堅戰(zhàn)是黨的十九大作出的重大決策部署。在過去10多年的大氣污染治理和電力行業(yè)減排中，環(huán)保電價政策起到了關(guān)鍵的支撐作用，預(yù)期在藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)中的作用會更加明顯。除了之前早已明確的環(huán)保電價政策外，國家發(fā)展改革委近日印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機制的意見》(以下簡稱《意見》)，進(jìn)一步明確要完善差別化電價政策，利用價格杠桿促進(jìn)節(jié)能減排，必將對打贏污染防治攻堅戰(zhàn)發(fā)揮積極作用。

環(huán)保電價政策促進(jìn)節(jié)能減排

環(huán)保電價政策是通過價格杠桿影響生產(chǎn)者和消費者行為，從而引導(dǎo)生產(chǎn)者或消費者朝著節(jié)能環(huán)保方向努力的價格政策。環(huán)保電價政策包括燃煤電廠二氧化硫、氮氧化物、粉塵減排和超低排放的電價支持政策，行業(yè)差別化電價政策和居民階梯電價政策等。環(huán)保電價政策在節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)在促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、電廠污染減排、消費行為改變等方面，目前已經(jīng)取得了很好效果。

為有效發(fā)揮價格杠桿的激勵和約束作用，近年來，國家陸續(xù)出臺政策文件，明確了脫硫電價加價標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時1.5分錢，脫硝電價為每千瓦時1分錢，除塵電價為每千瓦時0.2分錢。2015年國家又出臺了對燃煤電廠超低排放電價支持政策。2017年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價格政策的意見》，要求完善“煤改電”電價政策，在適宜“煤改電”的地區(qū)，要通過完善峰谷分時制度和階梯價格政策，降低清潔供暖用電成本。合理確定采暖用電量，鼓勵疊加峰谷電價，明確村級“煤改電”電價政策，降低居民“煤改電”用電成本。國家發(fā)展改革委還出臺了《關(guān)于運用價格手段促進(jìn)鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)事項的通知》，決定自2017年1月1日起，對鋼鐵行業(yè)實行更加嚴(yán)格的差別電價政策和基于工序能耗的階梯電價政策。

電價補貼政策有效地促進(jìn)了電廠污染減排。在環(huán)保電價政策的激勵下，發(fā)電企業(yè)實施脫硫、脫硝及除塵設(shè)施改造的積極性明顯提高，有效促進(jìn)了減排目標(biāo)實現(xiàn)。截至2017年底，全國已投運火電廠煙氣脫硫機組容量約9.2億千瓦，占全國火電機組容量的83.6%，占全國煤電機組容量的93.9%，如果考慮具有脫硫作用的循環(huán)流化床鍋爐，全國脫硫機組占煤電機組比例接近100%;已投運火電廠煙氣脫硝機組容量約9.6億千瓦，占全國火電機組容量的87.3%;超低排放機組在全國燃煤機組中的占比超過70%，發(fā)電量占比約為75%?？梢哉f，中國建立了世界上最大的電力行業(yè)清潔體。從減排量來看，“十二五”期間電力行業(yè)已經(jīng)超額完成調(diào)控目標(biāo)。同時，環(huán)保電價政策也推動清潔能源和非化石能源的發(fā)展。從發(fā)電量來看，我國煤電占比已經(jīng)下降至57.9%。

差別化電價政策促進(jìn)高耗能行業(yè)減排和升級。以水泥行業(yè)為例，在階梯電價政策實施前，有20%左右產(chǎn)能的生產(chǎn)線達(dá)不到國家規(guī)定的能耗標(biāo)準(zhǔn)。階梯電價實施后，水泥企業(yè)技術(shù)改造積極性大為增強。據(jù)行業(yè)主管部門統(tǒng)計，生產(chǎn)線達(dá)不到能耗標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)中，一半左右被淘汰，一半升級改造達(dá)到了國家規(guī)定的能耗標(biāo)準(zhǔn)。

階梯電價促進(jìn)居民綠色消費，有效地調(diào)動了居民節(jié)約用電的積極性。隨著戶均消費電量的增長，每千瓦時電價逐級遞增。對居民用電實行階梯式遞增電價可以提高能源效率，通過分段電量實現(xiàn)細(xì)分市場的差別定價，在提高用電效率的同時補貼低收入居民。同時，家電節(jié)能補貼新政的出臺，讓全民消費目光瞄準(zhǔn)了節(jié)能家電的選購，消費者對節(jié)能家電的青睞度明顯上升。家電節(jié)能惠民補貼政策的推出，不僅刺激了消費政策的延續(xù)，而且指明了家電行業(yè)節(jié)能型產(chǎn)品的發(fā)展趨勢，有力助推了全國綠色消費的升級。

政策亟需完善的主要方面

電力行業(yè)持續(xù)減排需要持續(xù)的環(huán)保電價政策。我國脫硫機組容量已逾8億千瓦，其中90%以上是近10年建成投產(chǎn)的。雖然電力環(huán)保政策取得一定效果，但是電力行業(yè)還要全面推行超低排放，而且脫硫、脫硝、除塵和脫汞等設(shè)施的運行也需要大量資金。近年來，受電煤質(zhì)量變差、含硫量普遍升高的影響，電力企業(yè)已消耗巨資對不能達(dá)標(biāo)的脫硫裝置進(jìn)行了不同程度的技術(shù)改造。由于排放限值大幅加嚴(yán)，在電煤質(zhì)量短期內(nèi)得不到根本好轉(zhuǎn)的條件下，勢必又將開展新一輪的現(xiàn)役機組脫硫改造，部分設(shè)施甚至要推倒重建，火電企業(yè)資金壓力巨大?，F(xiàn)階段，基于市場的電價形成機制尚未有效形成，而電價政策制定中要特別考慮電價引導(dǎo)投資的功能。電價呈現(xiàn)給投資者的信號既不能引導(dǎo)投資過剩，更不能產(chǎn)生投資不足。電力工業(yè)資金密集，投資過剩會造成資源占用或閑置損失，而投資不足會導(dǎo)致電力供應(yīng)短缺。因此，需要建立一個穩(wěn)健、持續(xù)、可預(yù)期的環(huán)保電價政策體系。

差別化電價作用空間有待擴大。在一些地方有差別化電價政策的成功經(jīng)驗，但還沒有全國推廣，差別電價執(zhí)行力度不夠。由于多數(shù)省份執(zhí)行差別電價政策的產(chǎn)業(yè)類別和行業(yè)目錄更新不及時，未實行動態(tài)管理，導(dǎo)致政策執(zhí)行力度不夠，實際執(zhí)行差別電價的范圍偏小，企業(yè)之間存在不公平現(xiàn)象，影響了差別電價政策執(zhí)行效果，也不利于節(jié)能減排政策的實施。另外，對于懲罰性電價政策，各地重視程度不一致，尚有部分省份未出臺懲罰性電價實施辦法;已出臺懲罰性電價實施辦法的省份，由于對行業(yè)限額標(biāo)準(zhǔn)、加價標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍、收入的使用等存在不同認(rèn)識，以及與差別電價在執(zhí)行范圍上存在一定沖突等原因，也致使懲罰性電價政策執(zhí)行參差不齊，使對高能耗高排放的懲罰性電價政策未得到全面貫徹。

清潔能源和清潔生活方式的激勵機制還不夠。我國清潔能源資源稟賦與需求呈逆向分布，西部地區(qū)風(fēng)光水資源富集，集中開發(fā)后不能就地平衡消納，需要大規(guī)模外送。而長期以來我國電力都是按省域平衡、就地消納為主，缺乏清潔能源跨省跨區(qū)消納的政策和電價機制。目前，東中部地區(qū)集中了全國三分之二以上的煤電，嚴(yán)重超出環(huán)境的承載能力，但由于考慮省內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地區(qū)生產(chǎn)總值增長以及就業(yè)等方面因素，一些東中部省份仍然積極爭取新建燃煤機組，而不愿意使用省外的清潔電能，導(dǎo)致水電大省富余電力無處可去。另外，還存在電源與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，清潔能源外送通道建設(shè)滯后等問題，跨省份輸電能力亟待加強，需要建立有利于打破省間壁壘、促進(jìn)清潔能源跨省份消納的電價機制和清潔能源配額制度。農(nóng)村“煤改電”是推進(jìn)北方清潔取暖、治理大氣污染及改變農(nóng)村生活方式的重要措施，目前存在取暖設(shè)備耗電量高、取暖效果差的問題。“煤改電”不是簡單的取暖設(shè)備更換，它是一項社會系統(tǒng)工程，這其中不僅有電網(wǎng)企業(yè)的線路改造、供熱企業(yè)的用電價格，還應(yīng)該有供暖設(shè)備的應(yīng)用、維護(hù)、保養(yǎng)等問題。取暖成本是影響用戶使用電采暖的關(guān)鍵因素，降低電采暖成本，需要從市場機制、完善價格政策和技術(shù)創(chuàng)新等多方面發(fā)力。

《意見》提出的新舉措

為了更好地利用電價政策促進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)，《意見》在完善實施差別化電價、鼓勵綠色消費方面提出如下政策。

清理取消對高耗能行業(yè)的優(yōu)待類電價政策。全面清理取消對高耗能行業(yè)的優(yōu)待類電價以及其他各種不合理價格優(yōu)惠政策，各地對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)優(yōu)惠電價政策進(jìn)行清理整頓，禁止自行實行電價優(yōu)惠和電費補貼。

完善差別化電價政策。嚴(yán)格落實鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉等7個行業(yè)的差別電價政策，對淘汰類和限制類企業(yè)用電(含市場化交易電量)實行更高價格。各地應(yīng)及時評估差別電價、階梯電價政策執(zhí)行效果，可根據(jù)實際需要擴大差別電價、階梯電價執(zhí)行行業(yè)范圍，提高加價標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)相關(guān)行業(yè)加大技術(shù)改造力度、提高能效水平、加速淘汰落后產(chǎn)能。鼓勵各地探索建立基于單位產(chǎn)值能耗、污染物排放的差別化電價政策，推動清潔化改造。

完善峰谷電價形成機制。加大峰谷電價實施力度，運用價格信號引導(dǎo)電力削峰填谷。省級價格主管部門可在銷售電價總水平不變的前提下，建立峰谷電價動態(tài)調(diào)整機制，進(jìn)一步擴大銷售側(cè)峰谷電價執(zhí)行范圍，合理確定并動態(tài)調(diào)整峰谷時段，擴大高峰、低谷電價價差和浮動幅度，引導(dǎo)用戶錯峰用電。

此外，利用電價支持政策鼓勵綠色交通，降低污水處理企業(yè)用電成本。對實行兩部制電價的污水處理企業(yè)用電、電動汽車集中式充換電設(shè)施用電、港口岸電運營商用電、海水淡化用電，免收需量(容量)電費。

(作者系中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長)