??環(huán)保稅法來了

??8月29日，十二屆全國人大常委會第二十二次會議初次審議了環(huán)境保護(hù)稅法草案。

??這也使得環(huán)境保護(hù)稅法草案成為落實稅收法定原則提出之后，首部提交全國人大常委會會議審議的稅法草案。

??按照“稅負(fù)平移”的原則進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費改稅、允許地方上浮應(yīng)稅污染物的使用稅額和暫不對二氧化碳征稅、建立環(huán)境保護(hù)稅征管協(xié)作機(jī)制——財政部部長樓繼偉在作草案說明時指出，立法總體考慮了上述三方面因素。

??中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文近日在接受記者采訪時稱，環(huán)境保護(hù)稅不僅對于促進(jìn)企業(yè)強化環(huán)保具有重要作用，其“清費立稅”的舉措，還是優(yōu)化稅制、優(yōu)化稅種布局的新開端，對于稅收體系的完善及稅制結(jié)構(gòu)的健全具有重要意義。

??排污費長期存在三方面問題

??1979年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》正式確立了排污費制度，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法延續(xù)了這一制度。2003年國務(wù)院公布的《排污費征收使用管理條例》對排污費征收、使用的管理作了規(guī)定。

??據(jù)統(tǒng)計，2003年至2015年，全國累計征收排污費2115.99億元，繳納排污費的企事業(yè)單位和個體工商戶累計500多萬戶。2015年征收排污費173億元，繳費戶數(shù)28萬戶。

??排污費制度對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問題。

??記者注意到，國家稅務(wù)總局、財政部、環(huán)境保護(hù)部提供的參閱資料披露，排污費主要存在以下三方面問題

??征收標(biāo)準(zhǔn)低于污染治理成本。2014年，國家將污水和廢氣中主要污染物的排污費征收標(biāo)準(zhǔn)分別提高至1.4元和1.2元，并對5項主要重金屬污染物以每污染當(dāng)量1.4元的標(biāo)準(zhǔn)單獨計征，但仍遠(yuǎn)低于污水和廢氣每污染當(dāng)量2.46元和2.1元的治理成本。

??行政干預(yù)仍然存在。相當(dāng)一部分地區(qū)重經(jīng)濟(jì)增長、輕環(huán)境保護(hù)，劃定“無費區(qū)”“企業(yè)寧靜日”等，不許征收排污費。

??環(huán)保部門經(jīng)費依賴排污費現(xiàn)象較為嚴(yán)重。從各級環(huán)保部門看，省級部門經(jīng)費保障狀況相對較好，人員經(jīng)費、公用經(jīng)費能夠得到保障，但環(huán)境管理等業(yè)務(wù)經(jīng)費、能力建設(shè)資金依賴排污費。市級部門經(jīng)費保障依賴排污費程度較高，行政在編人員經(jīng)費、公用經(jīng)費基本能夠保障，但經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)偏低，業(yè)務(wù)經(jīng)費、能力建設(shè)資金缺口較大；財政資金能夠安排部分事業(yè)單位人員基本支出，對自收自支單位的經(jīng)費不能保障?？h級部門經(jīng)費保障情況較差，嚴(yán)重依賴排污費，尤其是中西部地區(qū)，由于財力不足，“以收定支”即根據(jù)排污費收入確定環(huán)保部門年度預(yù)算支出的現(xiàn)象十分普遍。

??為了解決這些問題，有必要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費改稅。

??“為實現(xiàn)排污費制度向環(huán)境保護(hù)稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，草案根據(jù)現(xiàn)行排污費項目設(shè)置稅目，將排污費的繳納人作為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，將應(yīng)稅污染物排放量作為計稅依據(jù)，將現(xiàn)行排污費收費標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限?！睒抢^偉解釋說。

??環(huán)境保護(hù)費改稅后，征收部門由環(huán)保部門改為稅務(wù)部門，同時又離不開環(huán)保部門的配合，為此，草案對征管分工協(xié)作機(jī)制作了規(guī)定。草案第十五條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立涉稅信息共享平臺和機(jī)制。

??授權(quán)立法賦予地方適當(dāng)權(quán)限

??考慮到各地情況差異較大，允許地方以《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額。這是草案重點解決的一個突出問題。

??按照2014年9月國家發(fā)改委、財政部、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》要求，全國31個省、自治區(qū)、直轄市已于2015年6月底前，將大氣和水污染物的排污費標(biāo)準(zhǔn)分別調(diào)整至不低于每污染當(dāng)量1.2元和1.4元，即在2003年基礎(chǔ)上上調(diào)1倍。

??其中有7個省、直轄市調(diào)整后的收費標(biāo)準(zhǔn)高于通知規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，北京調(diào)整后的收費標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的8至9倍；天津調(diào)整后的收費標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的5至7倍；上海分三步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的3至6.5倍；江蘇分兩步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的3至4倍；河北分三步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的2至5倍；山東分兩步將大氣污染物收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的2.5至5倍；湖北分兩步調(diào)整至最低標(biāo)準(zhǔn)的1至2倍。

??草案以現(xiàn)行排污費收費標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限，規(guī)定：大氣污染物稅額為每污染當(dāng)量1.2元；水污染物稅額為每污染當(dāng)量1.4元；固體廢物按不同種類，稅額為每噸5元至1000元；噪聲按超標(biāo)分貝數(shù)，稅額為每月350元至11200元。同時，兼顧目前部分省、直轄市上調(diào)了排污費收費標(biāo)準(zhǔn)且有的省、直轄市收費標(biāo)準(zhǔn)較高的情況，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，可以在《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額，報同級人大常委會決定，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。

??“作為中央提出落實稅收法定原則之后第一部提交全國人大常委會審議的稅法，環(huán)保稅法應(yīng)該堅持稅收法定原則。但是，環(huán)保問題又具有較強的地方性，因此在堅持稅收法定原則前提下，通過授權(quán)立法賦予地方適當(dāng)權(quán)限。同時，必須是由地方人大而不是地方政府來行使地方稅收立法權(quán)。因此從這方面來看，這種授權(quán)與之前的授權(quán)完全不同。”施正文指出。

??草案的這一內(nèi)容，在全國人大常委會分組審議期間也備受關(guān)注。

??全國人大常委會委員尹中卿指出，環(huán)境保護(hù)問題具有較強的地方性、階段性，各個地方、不同發(fā)展階段情況千差萬別。為了統(tǒng)籌考慮各地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和生態(tài)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，充分發(fā)揮地方政府治理環(huán)境的積極性，環(huán)境保護(hù)稅法不僅要全面貫徹落實稅收法定原則，同時也應(yīng)當(dāng)賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限。

??“環(huán)境保護(hù)稅的稅收基本要素及其基準(zhǔn)水平應(yīng)當(dāng)由法律來規(guī)定。要在堅持稅收法定原則的前提下，通過授權(quán)立法賦予國務(wù)院和地方人大適當(dāng)權(quán)限，通過制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)，因地制宜、因時制宜制定實施細(xì)則，保證環(huán)境保護(hù)稅法得到有效實施?！币星湔f。

??二氧化碳暫不納入征稅范圍

??各方面爭議較大的對二氧化碳征收環(huán)境保護(hù)稅問題，暫不納入征收范圍——這是草案解決的另一個突出問題。

??事實上，我國二氧化碳的排放量，早在幾年前就已經(jīng)達(dá)到一個比較高的數(shù)值。資料顯示，2000年至2010年，我國二氧化碳排放占比由12.9%提高到約23%,人均二氧化碳排放量在2011年已超過世界平均水平。

??中美兩國于2014年11月12日共同發(fā)布的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》提到，中國計劃在2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰。

??未來向低碳能源轉(zhuǎn)型和溫室氣體減排已是大勢所趨。而這些年，針對二氧化碳排放征稅的討論，也一直在持續(xù)。

??有觀點認(rèn)為應(yīng)該對二氧化碳排放進(jìn)行征稅以保護(hù)環(huán)境，但也有觀點擔(dān)心征稅會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。最終，對于這一各方面爭議比較大的“對二氧化碳征收環(huán)境保護(hù)稅問題”，草案決定“暫不納入征收范圍”。

??是否對二氧化碳作出征稅的規(guī)定，在國際上也未達(dá)成共識。施正文指出，全球?qū)Υ诉€沒有整體方案，事實上，其他國家開征碳稅的也很少。

??根據(jù)2012年底經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡稱OECD）環(huán)保稅收數(shù)據(jù)庫的最新數(shù)據(jù)（涉及33個OECD國家和14個非OECD國家），國家稅務(wù)總局、財政部、環(huán)境保護(hù)部組織課題組對環(huán)境保護(hù)稅（費）國際經(jīng)驗進(jìn)行了研究。在本次研究涉及的47個國家中，截至2012年底，對二氧化碳排放征稅的有8個國家，其中OECD國家5個、非OECD國家3個。

??施正文認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家在減少二氧化碳排放方面承擔(dān)得較少，在這種情況下，我國率先開征碳稅，可能會對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不利。

??中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文表示，我國現(xiàn)階段還是發(fā)展中國家，處在工業(yè)化過程中，二氧化碳排放難以避免，這也是需要付出的發(fā)展代價。從長遠(yuǎn)來看，二氧化碳排放應(yīng)該征稅，但何時開征還是要根據(jù)國情需要作出考量。

??施正文同樣認(rèn)為，草案現(xiàn)在沒有對二氧化碳進(jìn)行征稅，但并不代表以后不征，因此，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)稅法中對未來擬擴(kuò)大的征稅范圍作出宣示性規(guī)定，為未來改革提供立法依據(jù)，可以在草案第二條中增加規(guī)定第二款“對二氧化碳等的征稅，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，通過修訂本法的方式來規(guī)定”。