■聚焦全國土地日

　　今年6月25日為第28個全國“土地日”，省國土資源廳舉辦以“珍惜土地資源 建設美麗家園”為主題的系列宣傳活動。期間，廣州地理研究所所長張虹鷗和廣東省土地調查規(guī)劃院總工程師侯學平，分別就“打造粵港澳大灣區(qū)世界級城市群國土空間格局”和“如何借力‘三舊’改造，重構灣區(qū)經濟形態(tài)下珠三角用地新格局”兩方面的話題進行深入探討分析。

　　廣州地理研究所所長、研究員張虹鷗：

　　打造粵港澳大灣區(qū)世界級城市群國土空間格局

　　問：為什么說珠江三角洲的國土資源開發(fā)，對我國改革開放和經濟社會發(fā)展起到了關鍵的支撐和引領作用？

　　張虹鷗：作為改革開放前沿陣地，“敢為人先”精神也造就了廣東成為我國土地制度改革的前沿試點地區(qū)。1979年，深圳出臺《深圳經濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，在全國率先明確實行國有土地有償使用，并允許外商有償使用土地；1984年廣州開展按土地等級開征土地使用費的試點工作；1987年，深圳首次公開拍賣土地使用權，推動我國土地有償使用制度的改革。2008年廣東創(chuàng)新性提出“三舊”改造概念并開展試點示范；2015年，南海成為集體建設用地入市、征地制度改革、宅基地制度改革的國家試點。

　　四十年的改革開放和發(fā)展，促使珠江三角洲地區(qū)成為我國重要的經濟中心區(qū)域，在全國經濟社會發(fā)展和改革開放大局中具有突出的帶動作用和舉足輕重的戰(zhàn)略地位，形成了舉世矚目珠江三角洲城市群。時至今日，珠三角攜手港澳成為我國參與全球競爭的核心區(qū)域，以占全國不足1%的土地面積，承載了全國約5%的常住人口，并貢獻全國12%的GDP。

　　問：圍繞世界級城市群的建設目標，粵港澳大灣區(qū)國土空間開發(fā)如何在塑造空間新形態(tài)、優(yōu)化土地資源配置、提升城鄉(xiāng)空間品質、增強國土保障能力方面做出更大的努力？

　　張虹鷗：要全面統(tǒng)籌全域開發(fā)和保護?；谏襟w、水系、海灣等生態(tài)要素優(yōu)先構建區(qū)域生態(tài)保護基底，以香港、澳門、廣州、深圳為核心引擎，依托高速鐵路、城際鐵路、高等級公路等快速交通通道打造發(fā)展軸帶，通過強化國土空間用途管制，促進形成極點帶動、軸帶拓展、廊屏相連的空間開發(fā)保護總體格局。

　　要嚴格控制建設用地總量增長。開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，摸清國土資源本底條件，編制灣區(qū)國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌土地資源配置。按照總量控制、增量遞減、存量盤活的思路，努力實現新增建設用地2035年前有限增長、2035年后負增長的管治目標。探索分區(qū)分類土地供給制度，嚴格控制珠三角內圈層的建設用地供給，適度增加外圈層建設用地供給，優(yōu)先保障基礎設施、民生工程和戰(zhàn)略性新興產業(yè)及現代服務業(yè)等用地，重點保障粵港澳跨境合作開發(fā)平臺建設的用地需求。

　　要全面開展國土綜合整治。開展“城市雙修”工作，通過加強人居環(huán)境綜合治理、增加公共服務和基礎設施配給，優(yōu)化空間形態(tài)和城市功能，打造優(yōu)質宜居灣區(qū)。推進連片舊廠房、舊工業(yè)區(qū)有機更新，通過促進產業(yè)“優(yōu)二進三”、改善建筑形態(tài)和景觀環(huán)境、豐富創(chuàng)意和文化產業(yè)功能，構建現代化產業(yè)園區(qū)。推進農村廢棄閑置用地拆舊復墾，通過遵循嶺南水鄉(xiāng)傳統(tǒng)風貌和自然生態(tài)格局、優(yōu)化鄉(xiāng)村用地空間布局、增加農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)、全域推進農村人居環(huán)境綜合整治，建設嶺南特色美麗鄉(xiāng)村。

　　要大力創(chuàng)新土地管理機制體制。創(chuàng)新用地指標調配機制，探索建立用地指標跨行政區(qū)靈活調配制度和跨境、跨地市土地合作開發(fā)模式；建立空間留白機制，為跨市線性工程預留廊道空間，保障不可預期的重大事件、重大項目等建設用地。建立健全“三舊”改造、土地節(jié)約集約利用、農村土地流轉、農村宅基地等制度。完善節(jié)地技術和節(jié)地模式、土地立體開發(fā)、圍填海成陸土地利用和管理等政策。

　　廣東省土地調查規(guī)劃院總工程師侯學平：

　　借力“三舊”改造，重構灣區(qū)經濟形態(tài)下珠三角用地新格局

　　問：近年廣東“三舊”改造的做法與經驗被上升到國家政策層面推廣到全國，您如何看待“三舊”改造與廣東高質量發(fā)展的關系？

　　侯學平：多年粗放式快速發(fā)展造就了珠三角地區(qū)開發(fā)強度高、結構性矛盾突出、新增空間受限的用地困境。城市機能老化、公共服務能力不高等問題也日益突出。2008年廣東全面推進“三舊”改造后，珠三角地區(qū)相當規(guī)模的低效存量用地得到盤活，用地布局結構與產業(yè)形態(tài)結構得到同步優(yōu)化，不僅為珠三角地區(qū)經濟持續(xù)發(fā)展提供了重要的資源后備保障，經濟發(fā)展質量和城鎮(zhèn)化質量也有明顯提升。

　　問：對標世界級灣區(qū)，珠三角應如何克服用地績效與發(fā)展環(huán)境這兩大短板？

　　侯學平：粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，為珠三角城市群發(fā)展帶來新機遇、新使命，但也為土地利用和管理帶來新挑戰(zhàn)、新要求。“宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈”的灣區(qū)建設定位需要從根本上轉變“重保障、輕保護，重開發(fā)建設、輕綜合整治”的管理思維與方式；“將粵港澳大灣區(qū)建設成為更具活力的經濟區(qū)”的戰(zhàn)略定位，需要轉變“重拆建輕傳承”“重輸血輕造血”的城市更新理念與機制；跨行政區(qū)的灣區(qū)經濟形態(tài)和“攜手打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群”的目標要求，更需要突破行政區(qū)劃為界的管理模式和資源配置模式。深化“三舊”改造創(chuàng)新探索，將是應對這些挑戰(zhàn)最便捷、有效的保證。

　　問：為什么說廣東十年“三舊”改造的實踐也是珠三角土地管理制度不斷改革創(chuàng)新的實踐？

　　侯學平：珠三角以“三舊”改造為平臺的土地制度創(chuàng)新不僅在節(jié)約集約用地方面為全國探索出了新路子，也為重構灣區(qū)經濟形態(tài)下用地新格局奠定了扎實的制度與機制基礎。鼓勵多主體多模式實施存量土地開發(fā)利用，廣泛調動社會力量參與改造，大量“利用效率低、布局不合理、功能不完善”用地的盤活不僅可進一步拓展大灣區(qū)發(fā)展的保障空間，用地水平的提升和用地結構、布局的優(yōu)化也將推動“宜居宜業(yè)宜游”的灣區(qū)經濟發(fā)展格局形成……此外，多年探索實踐形成并為國家層面予以肯定推廣的“招拍掛”與“協(xié)議”剛柔并濟的土地供應方式、權能回歸的集體建設用地利用方式、公平共享的利益分配機制等制度創(chuàng)新，以及集成產業(yè)轉型升級、農村土地制度改革、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)增減掛等多項試點政策的存量盤活工作模式，與灣區(qū)“開放的經濟結構、高效的資源配置”發(fā)展需求相得益彰，也將為打造“更具活力的經濟區(qū)”奠定廣泛的社會基礎、制度基礎與創(chuàng)新精神的傳承基礎。

　　問：廣東近年在加快用地新格局的形成還做了哪些努力？

　　侯學平：《廣東省關于提升“三舊”改造水平促進節(jié)約集約用地的通知》、（粵府［2016］96號）、《關于深入推進“三舊”改造工作的實施意見》（粵國土規(guī)字［2018］3號）為重構大灣區(qū)用地新格局提供了政策支持和路徑指引?；浉?016］96號文明確“注重各類規(guī)劃的對應銜接，充分預留產業(yè)發(fā)展用地、生態(tài)建設用地和公益事業(yè)用地，促進城市功能完善和產業(yè)轉型升級”；自行“工改商”改造項目應無償移交政府不低于15%的項目用于城市基礎設施、公共服務設施建設或其他公益性項目建設；“推進成片連片改造”并允許連片改造中不符合土地利用總體規(guī)劃的零星土地，在符合規(guī)定條件下進行規(guī)劃調整等，從路徑和方法上為“推進基礎設施互聯(lián)互通、構建協(xié)同發(fā)展現代產業(yè)體系、打造國際科技創(chuàng)新中心、共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈”等大灣區(qū)合作目標提供了有力支持?；泧烈?guī)字［2018］3號文明確“加大對產業(yè)類改造項目支持力度”。對改造后用于興辦先進制造業(yè)、生產性及高科技服務業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺等國家支持的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)建設項目的，實行原用途使用的5年過渡期政策，過渡期滿后可按新用途辦理用地手續(xù)或原用地單位按原用途保留使用土地，并“鼓勵各地制定產業(yè)類改造項目專項支持措施，促進實體經濟發(fā)展”，更為大灣區(qū)“構建科技、產業(yè)創(chuàng)新中心和先進制造業(yè)、現代服務業(yè)基地”發(fā)展目標提供了切實制度保障。

　　可以預期，隨著粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要的正式出臺，傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為管理單元、自我分割、相對封閉的改造模式、資源調配模式與發(fā)展模式將發(fā)生重大變革，并加速推動珠三角“高度開放、創(chuàng)新引領、宜居宜業(yè)、區(qū)域協(xié)同”用地新格局的形成。