產能過剩已經成為制約我國制造業(yè)產業(yè)升級的重要因素，“去產能”位居當前供給側結構性改革五大任務之首。近十年，國家層面治理產能過剩的政策頻頻出臺，這些政策文件既有專門針對特定行業(yè)的，也有規(guī)范行業(yè)市場秩序的。系統(tǒng)追溯這些年的產能過剩治理思路，不難發(fā)現，一些積極轉變正在發(fā)生。

　　從“一刀切”走向分類管制

　　早期治理產能過剩的政策取向具有計劃性質的平均主義色彩，對過剩產能采取“一刀切”的地區(qū)數量控制，行政分配過剩產能指標。這樣的政策設計雖有基于區(qū)域公平的考慮，但沒有兼顧地區(qū)和行業(yè)特征差異，許多產業(yè)的過剩問題非但沒有緩解，反而愈加嚴重。

　　早期產能過剩治理“一刀切”的政策主要表現在兩個方面：一是對控制新增產能“一刀切”；二是對淘汰落后產能“一刀切”。一旦某行業(yè)被定義為“過?！被颉皣乐剡^剩”后，新增產能即使效率再高、技術再先進也沒有進入市場進行競爭和博弈的機會。后期我們觀察到了這種思路出現了良性轉變，政府通過構造一個產能指標置換交易市場，使得新增的高效率產能有了合法的入市渠道。同時采取“因業(yè)施策”，不同行業(yè)的產能過剩治理開始有了不同的思路和政策設計。傳統(tǒng)行業(yè)（如鋼鐵、電解鋁）、新興行業(yè)（如光伏）和區(qū)域性行業(yè)（如水泥）的產能過剩治理，其治理權限存在不同程度的下放。尤其是對于區(qū)域性行業(yè)，產能審批和控制的權限已經開始下放至省級主管部門。在產能置換的方案管理上也采取了分類管制措施，“一刀切”的政策正在逐步根據產業(yè)特性、區(qū)域特征不斷優(yōu)化。

　　

　　　從行政命令為主轉向更多發(fā)揮市場作用

　　過剩是行業(yè)整體概念，過剩產能并不一定是落后產能，這個邊界需要厘清。由市場的優(yōu)勝劣汰機制去篩選和淘汰過剩產能，必定會首先淘汰那些真正落后的產能。

　　事實上，在市場經濟體系下，工業(yè)運行仍需要部分閑置產能。行政命令淘汰過剩產能，存在一個尺度把握的問題：淘汰多少產能才符合市場運行規(guī)律？這個信息并不能直接從國際先驗證據中提取，每個國家的產業(yè)鏈構成不同、每個地區(qū)的產業(yè)結構也不同。即便是同一行業(yè)，國內外的企業(yè)所有制結構也存在較大差異，國外同行業(yè)的產能利用率不能直接“洋為中用”，因為不同程度的市場發(fā)育容許的企業(yè)競爭程度存在差異。在競爭受保護或受限制的社會主義市場經濟初期，企業(yè)并不需要預留太多的閑置產能來應對大量潛在競爭者。而在相對成熟的市場經濟條件下，企業(yè)需要預留更多的閑置產能預防競爭對手進入和預備可能出現的創(chuàng)新。因而，閑置產能到底多少是合理，需要把問題留給市場中的企業(yè)，讓市場在企業(yè)產能決策中起決定性作用。

　　當然，讓市場在資源配置中起決定性作用的同時，亦要更好發(fā)揮政府作用。從2014年治理產能過剩的基本思路可以看出，政府一方面通過搭建平臺構建產能指標交易市場，允許高效率產能通過付費進入的形式替代低效率產能；另一方面則規(guī)范競爭，將原有的地方政府競爭性招商引資導致的要素投入扭曲予以矯正，更好地厘清了政府和市場的關系。2016年底召開的中央經濟工作會議提出，用市場、法治的辦法做好“去產能”工作。在這種思路指導下，“去產能”進程中的行政審批將會越來越少，產能過剩治理將更多發(fā)揮市場的作用。

　　從經濟性管制走向社會性管制

　　早期的治理措施可以用“關停并轉”四個字來描述：關閉和停辦企業(yè)涉及關閉企業(yè)的標準問題；兼并是企業(yè)間共享資源、互通有無、共筑競爭優(yōu)勢的選擇；而轉產則涉及企業(yè)的資產是否專用以及轉產成本等諸多難題。無論哪種措施，都涉及管制機構對企業(yè)生產和經營決策的直接干預。針對低端產能的無序競爭，政府希望通過培植大企業(yè)、優(yōu)化競爭格局的方式改善行業(yè)發(fā)展狀態(tài)。但事實證明，一些由政府“拉郎配”的企業(yè)兼并往往是逆經濟發(fā)展規(guī)律而行，是反效率的兼并行為，而不是企業(yè)發(fā)展的內生要求?，F實中，行政主導下的低效率企業(yè)由高效率企業(yè)兼并后拖垮高效率企業(yè)的案例也不少見。政府通過財政支持方式引導企業(yè)“關停并轉”，一定程度上扭曲了市場競爭對企業(yè)行為的激勵。

　　我們看到，在近幾年的產能過剩治理措施中，行政干預企業(yè)經營決策的措施越來越少，治理措施更多地轉向“規(guī)范競爭”這個方向，主要聚焦的管制措施則由經濟性管制轉向社會性管制。比如，提高過剩行業(yè)的環(huán)保標準、能耗標準、安全生產標準等。在這種標準下，淘汰過剩產能更具有法律依據。

　　從封閉市場走向開放市場

　　從政策的沿革來看，行業(yè)出現產能過剩時，治理政策首先從拉動內需的角度去設計。實際上，外部需求也是化解我國產能過剩的一個突破口。許多基礎設施比較薄弱的新興市場經濟國家，對傳統(tǒng)產業(yè)產能需求還非常多，這給我國化解產能過剩提供了一個巨大機遇，外部市場正在幫助解決內部需求不足的問題。近年來，我國依托“一帶一路”戰(zhàn)略、金磚國家開發(fā)銀行、亞洲基礎設施投資銀行等倡議和合作機構，助推國內產能“走出去”，主動推動國際產能合作。

　　需要清楚看到的是，市場擴容是緩兵之計。產能過剩源于激勵扭曲，依靠市場擴容可能會進一步引發(fā)地方政府的無序競爭，這個陷阱應避免。長遠來看，產能過剩治理還要更多依靠市場機制。當前，外部市場擴容已經給化解產能過剩留足了制度轉換的空間，把握住這個重要的窗口期，探索出市場化、法治化“去產能”的有效方式至關重要。