環(huán)保電價(jià)的檢查與我國政府正在如火如荼的電力市場化改革放在一起，讓我們陷入的深深的思索——環(huán)保電價(jià)這一深深刻著計(jì)劃烙印的價(jià)格政策，該何去何從?

5月10日，國家發(fā)展改革委 環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下發(fā)“關(guān)于組織開展全國環(huán)保電價(jià)專項(xiàng)檢查的通知”，自2016年5月20日至10月31日，各省級(jí)價(jià)格和環(huán)保主管部門聯(lián)合檢查發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)2015年度的環(huán)保電價(jià)政策執(zhí)行情況。重點(diǎn)檢查內(nèi)容為執(zhí)行環(huán)保電價(jià)的燃煤發(fā)電機(jī)組二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放濃度小時(shí)均值超過限值的行為;燃煤發(fā)電企業(yè)因人為原因?qū)е略诰€監(jiān)測數(shù)據(jù)失實(shí)的行為;電網(wǎng)企業(yè)因主觀原因?qū)е颅h(huán)保電價(jià)不能正確執(zhí)行的行為等。

此次是國家自2014年新的環(huán)保電價(jià)及環(huán)保設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管辦法頒布以來，第二次大規(guī)模對(duì)環(huán)保電價(jià)進(jìn)行檢查。對(duì)比2015年的專項(xiàng)檢查，主要有以下特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)主觀故意行為的檢查，更加注重檢查結(jié)果的整改;二是以“嚴(yán)格行政處罰”取代“把握處罰力度”，檢查時(shí)間延長了兩個(gè)月;三是創(chuàng)新檢查方式而不是簡化處理方式，鼓勵(lì)違法舉報(bào);四是強(qiáng)化了檢查過程中的內(nèi)部監(jiān)管，提高思想意識(shí)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)檢查和處罰的督查督辦;五是環(huán)保部關(guān)于檢查的組織司局更名為大氣司。

環(huán)保電價(jià)的檢查與我國政府正在如火如荼的電力市場化改革放在一起，讓我們陷入的深深的思索——環(huán)保電價(jià)這一深深刻著計(jì)劃烙印的價(jià)格政策，該何去何從?

一、電力價(jià)格如何附加了環(huán)保的重任

從脫硫加價(jià)到脫硫、脫硝、除塵加價(jià)政策的出臺(tái)，背景都幾乎都是進(jìn)行大氣污染物防治、貫徹落實(shí)國務(wù)院節(jié)能減排工作部署。從2007年的《燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫電價(jià)及脫硫設(shè)施運(yùn)行管理辦法》到2014年《燃煤發(fā)電機(jī)組環(huán)保電價(jià)及環(huán)保設(shè)施運(yùn)行管理辦法》，第一條均是發(fā)揮價(jià)格杠桿的激勵(lì)約束作用，促進(jìn)環(huán)保設(shè)施的建設(shè)，減少排放，改善大氣質(zhì)量。從此可見，環(huán)保加價(jià)的目的是促進(jìn)建設(shè)和運(yùn)行環(huán)保設(shè)施，切實(shí)改善大氣質(zhì)量，落實(shí)國家關(guān)于大氣污染防治的相關(guān)法律和行動(dòng)計(jì)劃，踐行國際承諾。而更深層次的含義是要完成污染物排放的任務(wù)，必須要加大環(huán)保改造的力度，以具有一定收益的激勵(lì)政策帶動(dòng)環(huán)保投資。

根據(jù)中電聯(lián)數(shù)據(jù)，2008年-2014年，火電機(jī)組裝機(jī)增長53%，達(dá)到92363萬千瓦。從環(huán)保部公布的“全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)”來看：從2008年-2014年，全國二氧化硫排放量由2321.2萬噸下降到1974.4萬噸;氮氧化物排放量由1629.4萬噸增長到2078萬噸(先增后降);煙塵排放量由901.6萬噸增長到1456.1萬噸。從燃煤機(jī)組環(huán)保投資來看，全國大部分燃煤機(jī)組已經(jīng)完成了脫硫設(shè)施改造，脫硝和除塵設(shè)施的改造也在按照《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的要求加速推進(jìn)，超低排放改造在國家的鼓勵(lì)政策下各大集團(tuán)都在加快改造，希望拿到鼓勵(lì)電價(jià)。主要污染物排放的降低和煤電機(jī)組大干快上的環(huán)保改造是分不開的。

二、電力市場化改革使環(huán)保電價(jià)監(jiān)管陷入尷尬

首先環(huán)保電價(jià)是一種加價(jià)政策，加價(jià)的基礎(chǔ)是燃煤機(jī)組標(biāo)桿電價(jià)，而標(biāo)桿電價(jià)是計(jì)劃體制下的電量分配為基礎(chǔ)，這不僅使環(huán)保電價(jià)在執(zhí)行過程中與電力市場化改革格格不入，也給價(jià)格監(jiān)管帶來了困惑。

(一)電力體制改革的碰撞

中央十八屆三中全會(huì)提出要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，這也是新一輪電力市場化改革的目標(biāo)之一，由市場優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)供需、形成價(jià)格。國家發(fā)改委5月3日撰文指出，價(jià)格機(jī)制是市場機(jī)制的核心。創(chuàng)新價(jià)格機(jī)制，既是加強(qiáng)需求側(cè)管理的重要舉措，也是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

由此可見，價(jià)格作為市場機(jī)制的核心，形成機(jī)制不是行政指令，而是供需決定。在全國各省區(qū)大規(guī)模開展電力市場化交易的現(xiàn)狀下，由供需雙方協(xié)商確定價(jià)格的電量規(guī)模不斷擴(kuò)大，而這個(gè)價(jià)格的內(nèi)涵是電量的成本，自然也包括環(huán)保支出。由于定價(jià)機(jī)制發(fā)生改變，環(huán)保的成本已經(jīng)內(nèi)含在價(jià)格其中，而不是額外的加價(jià)。

(二)發(fā)電企業(yè)的困惑

隨著市場化規(guī)模的擴(kuò)大，煤電企業(yè)關(guān)于環(huán)保加價(jià)也愈加困惑。按照電改配套文件規(guī)定，要有序放開發(fā)用電計(jì)劃，讓屬于計(jì)劃部分的電量執(zhí)行國家標(biāo)桿電價(jià)和環(huán)保加價(jià)，而由市場形成的電量并沒有額外增加環(huán)保加價(jià)的籌碼，無論市場價(jià)格多么低，仍隱含其中含有環(huán)保加價(jià)。

從另一個(gè)角度看，電能的同質(zhì)化，用戶并無法區(qū)分哪些電能是環(huán)保的，哪些不是。用戶與發(fā)電企業(yè)的發(fā)用電曲線也并不是嚴(yán)格匹配，直接交易市場并不是嚴(yán)格意義的物理交割的實(shí)物市場，更像是在一定時(shí)間內(nèi)以特定價(jià)格購買的發(fā)用電的權(quán)利。同樣道理，政府和企業(yè)呼吁的環(huán)保熱價(jià)無法落地的重要原因之一，用戶并不愿增加該部分的支出而獲取并沒有區(qū)別的生活體驗(yàn)。

二是環(huán)保電價(jià)檢查與排污收費(fèi)的沖突。環(huán)保電價(jià)檢查主要是檢查的環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行和管理，而非價(jià)格本身。更進(jìn)一步說檢查的是發(fā)電企業(yè)的內(nèi)部管理，而不僅僅是能否做到達(dá)標(biāo)排放。達(dá)標(biāo)排放的標(biāo)準(zhǔn)不僅有國家標(biāo)準(zhǔn)，也有地方標(biāo)準(zhǔn)，采取哪個(gè)嚴(yán)格就按哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來檢查的原則，標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一與相同價(jià)格水平下的不同環(huán)保成本支出也是發(fā)電企業(yè)的困惑。

再有令發(fā)電企業(yè)困惑的是，國家發(fā)改委、財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2014〕2008號(hào))，目的也是利用經(jīng)濟(jì)手段、價(jià)格杠桿作用，建立有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，促使企業(yè)主動(dòng)治污減排。這與《大氣污染防治法》中要求的“國家對(duì)重點(diǎn)大氣污染物排放實(shí)行總量控制”目標(biāo)一致。但是，總量控制的基礎(chǔ)下，檢查發(fā)電企業(yè)環(huán)保設(shè)施運(yùn)行情況，既要總量不超標(biāo)又要總量的積累過程也不超標(biāo)的雙重處罰標(biāo)準(zhǔn)。

(三)監(jiān)管層面的尷尬

監(jiān)管層的尷尬主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是價(jià)格監(jiān)督檢查部門僅僅是檢查的執(zhí)行部門，就沒有參與價(jià)格政策的制定，只能執(zhí)行檢查任務(wù)本身。而對(duì)于該項(xiàng)檢查的可行與合理性并沒有發(fā)言權(quán)。二是從檢查通知的本身，也體現(xiàn)了國家層面對(duì)各省市級(jí)層面監(jiān)管的不信任，既要求克服“消極懈怠思想和畏難情緒”，又要國家層面組成督查組對(duì)地方檢查的不作為或作為不當(dāng)進(jìn)行督查。三是檢查本身就是計(jì)劃體制下的“有罪推定”的體現(xiàn)，查找發(fā)電企業(yè)弄虛作假的相關(guān)證據(jù)。而作為發(fā)電企業(yè)主要盤算環(huán)保投資通過環(huán)保電價(jià)進(jìn)行回收，并不存在騙補(bǔ)的主觀，更多考慮的是成本的控制和設(shè)備的安全穩(wěn)定運(yùn)行。四是當(dāng)前的電力市場現(xiàn)狀下，煤機(jī)調(diào)峰的概率越來越大，負(fù)荷率較低的情況下，排放超標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)加大。在此前提下的環(huán)保電價(jià)檢查、沒收、罰款，可能促使發(fā)電企業(yè)申請(qǐng)停止執(zhí)行環(huán)保電價(jià)。

三、有關(guān)建議——去管制化，由市場發(fā)揮作用

在電力體制改革的大背景下，價(jià)格改革是核心內(nèi)容，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》中對(duì)能源領(lǐng)域的價(jià)格改革劃定了時(shí)間表，到2017年，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格基本放開，到2020年，市場決定價(jià)格機(jī)制基本完善。通過電力市場競爭形成市場交易電價(jià)，還原電能的商品屬性中，環(huán)保電價(jià)的謝幕還要政策制定者進(jìn)一步的放松管制，真正發(fā)揮市場作用。

一方面監(jiān)管依據(jù)轉(zhuǎn)變，價(jià)格杠桿適時(shí)退出，過渡階段環(huán)保電價(jià)并入標(biāo)桿電價(jià)，最終電力價(jià)格交由市場形成，污染物排放由環(huán)境保護(hù)法和大氣污染物防治法進(jìn)行約束。另一方面環(huán)保設(shè)施的規(guī)范運(yùn)行與其他發(fā)電設(shè)備一樣對(duì)待，是發(fā)電機(jī)組轉(zhuǎn)入商業(yè)運(yùn)行的前提。三是簡化監(jiān)管流程，管住污染物排放出口，推行排污權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放和總量控制的雙重管控。

備注：全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)

2008年全國廢氣中二氧化硫(SO2)排放量2321.2萬噸，比上年減少5.9%。煙塵排放量901.6萬噸，比上年減少8.6%。工業(yè)粉塵排放量584.9萬噸，比上年減少16.3%。氮氧化物排放量1629.4萬噸，比上年減少0.8%。

2009年全國廢氣中二氧化硫(SO2)排;放量2214.4萬噸，比上年減少4.6%。煙塵排放量847.7萬噸，比上年減少6.0%。工業(yè)粉塵排放量523.6萬噸，比上年減少10.5%。氮氧化物排放量1692.7萬噸，比上年增加4.2%。

2010年全國廢氣中二氧化硫(SO2)排放量2185.1萬噸，比上年減少1.3%。煙塵排放量829.1萬噸，比上年減少2.2%。工業(yè)粉塵排放量448.7萬噸，比上年減少14.3%。氮氧化物排放量1852.4萬噸，比上年增加9.4%

2011年全國廢氣中二氧化硫(SO2)排放量2 217.9萬噸。其中，工業(yè)二氧化硫排放量為2 017.2萬噸，城鎮(zhèn)生活二氧化硫排放量為200.4萬噸。全國廢氣中氮氧化物(NOx)排放量2 404.3萬噸。其中，工業(yè)氮氧化物排放量為1 729.7萬噸，城鎮(zhèn)生活氮氧化物排放量為36.6萬噸，機(jī)動(dòng)車氮氧化物排放量為637.6萬噸。全國廢氣中煙(粉)塵排放量1 278.8萬噸。其中，工業(yè)煙(粉)塵排放量為1 100.9萬噸，城鎮(zhèn)生活煙(粉)塵排放量為114.8萬噸，機(jī)動(dòng)車煙(粉)塵排放量為62.9萬噸。

2012年全國廢氣中二氧化硫排放量2117.6萬噸。其中，工業(yè)二氧化硫排放量為1911.7萬噸，城鎮(zhèn)生活二氧化硫排放量為205.7萬噸。全國廢氣中氮氧化物排放量2337.8萬噸。其中，工業(yè)氮氧化物排放量為1658.1萬噸，城鎮(zhèn)生活氮氧化物排放量為39.3萬噸，機(jī)動(dòng)車氮氧化物排放量為640.0萬噸。全國廢氣中煙(粉)塵排放量1234.3萬噸。其中，工業(yè)煙(粉)塵排放量為1029.3萬噸，城鎮(zhèn)生活煙(粉)塵排放量為142.7萬噸，機(jī)動(dòng)車煙(粉)塵排放量為62.1萬噸。

2013年全國廢氣中二氧化硫排放量2043.9萬噸。其中，工業(yè)二氧化硫排放量為1835.2萬噸、城鎮(zhèn)生活二氧化硫排放量為208.5萬噸。全國廢氣中氮氧化物排放量2227.4萬噸。其中，工業(yè)氮氧化物排放量為1545.6萬噸、城鎮(zhèn)生活氮氧化物排放量為40.7萬噸、機(jī)動(dòng)車氮氧化物排放量為640.6萬噸。全國廢氣中煙(粉)塵排放量1278.1萬噸。其中，工業(yè)煙(粉)塵排放量為1094.6萬噸、城鎮(zhèn)生活煙塵排放量為123.9萬噸、機(jī)動(dòng)車煙(粉)塵排放量為59.4萬噸。

2014年全國廢氣中二氧化硫排放量1974.4萬噸。其中，工業(yè)二氧化硫排放量為1740.4萬噸、城鎮(zhèn)生活二氧化硫排放量為233.9萬噸。全國廢氣中氮氧化物排放量2078.0萬噸。其中，工業(yè)氮氧化物排放量為1404.8萬噸、城鎮(zhèn)生活氮氧化物排放量為45.1萬噸、機(jī)動(dòng)車氮氧化物排放量為627.8萬噸。全國廢氣中煙(粉)塵排放量1740.8萬噸。其中，工業(yè)煙(粉)塵排放量為1456.1萬噸、城鎮(zhèn)生活煙塵排放量為227.1萬噸、機(jī)動(dòng)車煙(粉)塵排放量為57.4萬噸。