一、我國電力規(guī)劃工作發(fā)展歷程及近況

規(guī)劃管理工作嚴重滯后。1997年12月，新中國成立40多年后，電力工業(yè)部編制和頒布了有關電力規(guī)劃工作的第一部《原則》，《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》。過了近20年，2016年5月國家能源局頒布了《電力規(guī)劃管理辦法》。

規(guī)劃工作成果發(fā)布嚴重滯后。近二十年來，國家層面的國民經濟和社會發(fā)展五年計劃(規(guī)劃)綱要均按時發(fā)布，而電力規(guī)劃目前查到只有1996年電力部計劃司出版的《電力工業(yè)九五計劃匯編集》和2001年由國家經貿委發(fā)布的“十五”電力規(guī)劃，其他電力規(guī)劃均沒有查到。

規(guī)劃結果誤差偏大。1949～2015年，我國實施了12個五年計劃(規(guī)劃)。“一五”到“五五”，發(fā)電量預測年均增速都在10%以上，最高為23.3%，而預測偏差最大只有4.4個百分點，預測速度偏差18.9%。在計劃經濟體制下，電力計劃實質上是一種政府配置資源的手段。納入計劃的電力項目，國家統(tǒng)一安排建設資金并控制建設進度，電力計劃的執(zhí)行結果主要取決于國家計劃資金的落實情況。

“六五”到“九五”，發(fā)電量預測年均增速調整到7%以下，除“九五”外，實際增速均高于預期。偏差最大在“八五”，預測年均增速6.6%，實際10.2%，預測偏差3.6個百分點，預測速度偏差54.5%。

這一時期，我國開始由計劃經濟向市場經濟轉變，電力工業(yè)管理逐步引入市場經濟辦法，國家鼓勵地方、部門和企業(yè)投資建設電廠，并在“九五”期間結束了我國長期缺電的歷史。由于出現1997年亞洲金融危機，國內電力投資熱潮受到影響，政府采取有力措施限制電源建設，一定程度上掩蓋了這一時期規(guī)劃調節(jié)不靈，預測偏差過大的問題。

進入本世紀，特別是2001年我國加入世貿組織以后，市場經濟快速發(fā)展，電力工業(yè)管理體制沿著市場化改革方向不斷深入。然而在“十五”期間，電力規(guī)劃預測目標嚴重偏低，發(fā)電量預測年均增速5.2%，實際13%，偏低7.8個百分點，預測速度偏差150%。2005年全國發(fā)電量25003億千瓦時，裝機容量51718萬千瓦;而在電力工業(yè)“十五”規(guī)劃中，上述指標僅為17500億千瓦時和3.9億千瓦，裝機總量差了1.27億千瓦。

由于未見正式發(fā)布電力工業(yè)“十一五”和“十二五”規(guī)劃，根據有關部門所做的研究成果，預測2010年全國裝機容量7.54億千瓦，實際達到9.66億千瓦，裝機總量高出了2.1億千瓦，相當于1995年全國裝機的總和。“十二五”期間，受到2008年全球金融危機波及，其次是我國經濟發(fā)展逐步進入“新常態(tài)”，國家大力推進“能源革命”和“節(jié)能優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，電力需求增速明顯趨緩。裝機容量在發(fā)展慣性等因素影響下，完成了14.9億千瓦規(guī)劃目標。“十二五”期間電力發(fā)展情況與“九五”類似，基本上是一種緊急剎車后的慣性結果，如果沒有這個急剎車，預測誤差將會更大，目前全國的裝機富余情況將更加嚴重。

為什么電力規(guī)劃這樣一個具有廣泛共識的重要工作，長期以來，預測與執(zhí)行產生如此大的偏差，規(guī)劃成果總不能及時發(fā)布，管理辦法長期滯后于現實需要。

其原因可能是多方面的，但究其深層次原因，是電力工業(yè)的改革和發(fā)展沒有跟上市場經濟發(fā)展的步伐。市場已經在資源配置中起基礎性、決定性，總之越來越重要的作用時，電力規(guī)劃工作觀念、思路、管理體制、規(guī)劃工作內容、方法沒有及時加以改變和調整。

中國電力工業(yè)在總量上已經超過美國成為了世界第一，電力規(guī)劃工作如何改變以適應未來的能源革命顯然不可能有現成的經驗可以照搬。美國電力工業(yè)總量與我們最為接近，更為重要的是，美國市場經濟比較完善，電力市場已經建立20多年，美國的能源轉型是我們努力的方向。美國電力規(guī)劃工作中的做法不能完全照辦，但完全可以學習、參考和借鑒。

二、美國電力市場與電力規(guī)劃特點

1992年之前，美國電力工業(yè)由200多個私營電力公司和約3000個公共電力實體組成。私營電力公司擁有特定區(qū)域內的壟斷經營權，為全國75%的電力負荷提供發(fā)輸配售一體化服務。1992年美國國會制定《能源政策法》要求放開電力輸送領域，標志電力市場正式啟動。根據聯邦和州政府分權原則，各州政府有權自主決定改革方案和具體進度，目前加利福尼亞等29個州和哥倫比亞特區(qū)實施了電力市場化改革，建立CAISO等7家ISO和RTO，服務美國三分之二的電力負荷。電力市場建立后，美國的電力規(guī)劃工作有以下特點：重視電力需求預測工作。美國能源信息署(EIA)負責整合石油、天然氣、煤炭和電力等各部門信息，將電力工業(yè)作為能源生產、運輸和消費路徑之一進行綜合規(guī)劃，把電力需求預測作為能源需求預測的一部分加以考慮，規(guī)劃期長達25年。

電源建設由投資主體自主決策。電力市場化改革前，電源規(guī)劃由各州主導，只有核電項目和水電項目需要聯邦機構許可。電力市場化改革實施后，電源建設不再由各州PUC規(guī)劃官員決策，在哪里建、何時建、建什么類型以及是否建電源都圍繞著市場價格來決定。市場價格信號引導電源投資，發(fā)揮傳統(tǒng)電源規(guī)劃職能。

電網發(fā)展規(guī)劃流程公開、規(guī)范。

NERC作為美國電力可靠性組織，負責制定發(fā)電和輸電系統(tǒng)可靠性標準，每年發(fā)布長期可靠性評估報告(規(guī)劃期10年)，指導電力公司新增發(fā)電容量和擴展輸電項目，協調各區(qū)域輸電網發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域輸電網發(fā)展規(guī)劃則由ISO或RTO負責，制訂規(guī)劃編制流程與方法，經各州PUC審核后公開發(fā)布，電力公司充分參與規(guī)劃編制，按照規(guī)劃方案負責實施。

三、結合中國國情，轉變電力規(guī)劃工作觀念

中國電力工業(yè)一大特點是煤炭的基礎地位。根據國家統(tǒng)計局數據，2016年1~6月全國發(fā)電量27595億千瓦時，其中火電占比74.6%。而美國2016年4月份各資源發(fā)電量占比為：煤炭25%、天然氣35%、核電21%、可再生能源19%。第二大特點是我國資源分布與經濟發(fā)展不均衡，“北電南送”、“西電東送”是規(guī)劃必須考慮的問題，而美國不存在這個問題。

但中美兩國在電力規(guī)劃方面，存在更大的共同背景。一是電力市場化的改革方向。二是共同面臨能源革命的機遇和挑戰(zhàn)。無論在市場化改革還是能源轉型，美國的許多做法都值得我們學習、參考和借鑒。

具體建議：第一，進一步加強電力需求預測工作。電力需求預測與國民經濟和社會發(fā)展密切相關，與能源需求密切相關，對人員的專業(yè)要求與電源和電網規(guī)劃有很大不同。建議把電力需求預測作為一項獨立的工作，與電源和電網規(guī)劃分開進行。

第二，調整電源規(guī)劃工作重點。盡快建立和完善電力市場，放開電價，實行競價上網，通過正確的市場價格信號引導電源建設，提高電力系統(tǒng)的整體運行效率和效益。預計2016年火電利用小時很可能降至4000小時以下，如果視5000小時為正常的話，那就意味著有大約20%火電設備沒有被利用，目前全國火電總裝機約10億千瓦，20%就是2億千瓦。進一步加強全國的電源規(guī)劃工作，突出總量平衡，突出跨區(qū)、跨省送電項目，突出電源結構合理性，突出新能源、分布式電源、儲能技術等戰(zhàn)略性問題。逐步弱化省一級的電源規(guī)劃，逐步向市場決定電源投資轉化。

第三，進一步完善和加強電網規(guī)劃工作。加強國家層面的電網規(guī)劃工作，中長期電網規(guī)劃應包括電源規(guī)劃的內容，將電力系統(tǒng)作為一個整體考慮，加強電力系統(tǒng)的戰(zhàn)略性問題研究。例如，未來中國電網的互聯格局，更高一級電壓等級的必要性，“西電東送”、“北電南送”等遠距離送電的發(fā)展前景，風電、太陽能、分布式能源、儲能技術、智能電網、能源互聯網等因素可能對未來中國電網格局產生極其重要的影響，這些問題僅僅靠五年規(guī)劃是難以回答的。加強電網規(guī)劃編制工作的規(guī)范性和公開性。省一級電網規(guī)劃的重點可以放在五年規(guī)劃，適應所在地區(qū)國民經濟和社會發(fā)展需要，在確保電網安全穩(wěn)定經濟運行的前提下，滿足供需兩側接入的需要。

第四，電力規(guī)劃工作必須要有足夠的預算。建議委托專門的電力規(guī)劃研究機構，常年進行全國的電力需求預測、電源規(guī)劃和電網規(guī)劃工作，每年出版下一年度的電力需求預測報告，同時修訂五年規(guī)劃的電力需求預測、電源規(guī)劃和電網規(guī)劃報告，中長期電力規(guī)劃報告可以每三年或五年修訂出版。目前，我國專門的電力規(guī)劃研究機構與美國不同，要在市場上賺錢才可以生存，而電力規(guī)劃工作是沒有直接經濟效益的。美國EIA作為聯邦政府機構有工作人員370人，2016年國會批準的年度預算就有1.22億美元。電力規(guī)劃的最大效益是全社會的，是“電力工業(yè)發(fā)展的綱領性”文件，是一項極其重要的工作。任何一個專門的電力規(guī)劃機構如果沒有足夠的人員和預算作為支撐，在市場對資源配置起決定性作用的條件下，很難做好規(guī)劃工作。

“規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃的浪費是最大的浪費”。

電力規(guī)劃工作為了適應能源革命和電力市場化的改革方向，需要進一步轉變觀念，對現有的管理方式、管理體制、工作方法、工作內容等作出較大的改變，否則將難以回答中國電力工業(yè)發(fā)展的宏觀性和戰(zhàn)略性的問題，也難以避免今后的電力規(guī)劃預測偏差過大或者發(fā)布不及時的狀況。