“任務艱巨、時間緊迫、責任重大。”國家能源局局長努爾.白克力這樣形容當前的煤電“去產(chǎn)能”態(tài)勢，并強調(diào)2017年是防范化解煤電產(chǎn)能過剩風險工作全面啟動的一年。

上述發(fā)言出現(xiàn)在7月31日國家發(fā)改委、能源局舉行的防范化解煤電產(chǎn)能過剩風險視頻會議上。當天，由國家發(fā)改委、財政部、央行、國資委、工信部等16部委聯(lián)合印發(fā)的《關于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 防范化解煤電產(chǎn)能過剩風險的意見》(以下簡稱《意見》)公之于眾。

實際上，2016年以來，陸續(xù)有關于煤電行業(yè)去產(chǎn)能的措施出臺。此次《意見》中，則是對化解煤電產(chǎn)能過剩的主要任務和方式進行了整體部署。

按照《意見》，“十三五”期間，全國停建和緩建煤電產(chǎn)能1.5億千瓦，淘汰落后產(chǎn)能0.2億千瓦以上。2020年，全國煤電裝機規(guī)?？刂圃?1億千瓦以內(nèi)。

按照2017年初制定的目標任務，今年煤電行業(yè)要淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5000萬千瓦以上。

從“大躍進”到“急剎車”，中國煤電行業(yè)的方向大轉(zhuǎn)彎，只用了兩年多的時間。

正如華能技術經(jīng)濟研究院副總經(jīng)濟師韓文軒所言，煤電過剩是市場和計劃雙重失靈下的資源錯配。除了當前實施的“關停、停建、緩建”之外，煤電“去產(chǎn)能”也需要標本兼治，加快推進電力行業(yè)的綜合改革。

去產(chǎn)能路線圖出臺

中國電力規(guī)劃總院原院長胡兆光在接受《中國經(jīng)營報》記者采訪時表示，煤電過剩問題此前在業(yè)內(nèi)討論廣泛，從宏觀層面來看，由于電力行業(yè)央企集中的特點，煤電產(chǎn)能過剩投資實際上浪費的是大多是國家的錢。

此前綠色和平和華北電力大學經(jīng)濟與管理學院聯(lián)合發(fā)布的《中國煤電產(chǎn)能過剩及投資泡沫研究》提到，如果不加以控制，到2020年煤電過剩產(chǎn)能將達到2億千瓦。按每千瓦3500元投資建設成本計算，投資浪費將高達7000億元。

回溯此輪 “煤電大躍進”始于2014年。當年10月，國務院發(fā)布《政府核準的投資項目目錄(2014年版)》，明確提出火電站由省級政府核準。到2015年9月底，全國的火電裝機容量為9.47億千瓦，但在建的火電裝機容量還有1億千瓦左右。

然而，按照2013年的火電設備平均利用小時數(shù)為基準，當年火電裝機容量就有大約14.3%的過剩。尤其，2012年之后社會用電量增速已開始顯著低于經(jīng)濟增速。

本次《意見》從“總體要求、主要任務、政策措施、組織領導”四大的方面，描繪出一張煤電“去產(chǎn)能”的路線圖。

按照總目標，“十三五”期間，全國停建和緩建煤電產(chǎn)能1.5億千瓦，淘汰落后產(chǎn)能0.2億千瓦以上，實施煤電超低排放改造4.2億千瓦、節(jié)能改造3.4億千瓦、靈活性改造2.2億千瓦。

到2020年，全國煤電裝機規(guī)模控制在11億千瓦以內(nèi)，具備條件的煤電機組完成超低排放改造，煤電平均供電煤耗降至310克/千瓦時。

煤電行業(yè)的“去產(chǎn)能”任務主要包括了從嚴淘汰落后產(chǎn)能、清理整頓違規(guī)項目、嚴控新增產(chǎn)能規(guī)模、加快機組改造提升、規(guī)范自備電廠管理、保障電力安全供應6項方面。為了實現(xiàn)上述任務，《意見》也制定出了落實產(chǎn)業(yè)支持政策、推進重組整合、實施差別化金融、盤活土地資源、做好職工安置等政策措施。

在任務中，重點包括30萬千瓦以下的煤電機組要關停、淘汰;未批先建、批建不符、手續(xù)不全的項目一律停工停產(chǎn);發(fā)布煤電項目建設風險預警，預警等級為橙色和紅色的省份，不再新增煤電項目;2020年前，納入規(guī)劃的基地外送項目投產(chǎn)規(guī)模要壓縮一半。

值得關注的是，自備電廠也成為本次煤電“去產(chǎn)能”對象?！兑庖姟芬笞詡潆姀S也要納入電力規(guī)劃，規(guī)劃之外不得審批自備電廠;在京津冀、長三角、珠三角等地禁止新建自備電廠。另外，自備電廠也要嚴格執(zhí)行環(huán)保標準、承擔社會責任、履行調(diào)峰義務。

以山東魏橋集團的自備電廠為例，其發(fā)的電不僅用于自己的企業(yè)，還向周邊的企業(yè)、居民供電，價格比國家電網(wǎng)的電價便宜三分之一。

中煤遠大企業(yè)戰(zhàn)略咨詢部主任趙玉偉告訴記者，自備電廠的電之所以便宜，一部分原因在于不承擔社會責任，電價中不包括政府性基金及附加。

但這樣的好日子已經(jīng)再難回去了。

據(jù)了解，7月25日，在國家發(fā)改委和國家能源局召開的電改吹風會上，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司巡視員王強表示，要全面清理自備電廠欠繳的政府性基金及附加。

數(shù)據(jù)顯示，截至2016 年底，全國企業(yè)自備電廠裝機容量超過1.42 億千瓦，較2015年同比增長16%，占全國電力總裝機的8.6%。其中新疆與山東兩省自備電廠規(guī)模約為6000 萬千瓦，主要集中在電解鋁、石化、鋼鐵等行業(yè)。

去產(chǎn)能呼吁電價新機制

根據(jù)國家能源局對2017年第一批煤電調(diào)控任務的匯總，關停落后的規(guī)模為512.125萬千瓦，停建違規(guī)規(guī)模為4172萬千瓦，緩建推遲規(guī)模為6463萬千瓦。

此前，華電集團企業(yè)管理與法律事務部主任陳宗法曾向記者表示，公司被叫停的煤電項目，預計會面臨承包商向公司主張違約金和損失賠償方面等法律問題。

中電聯(lián)也表示，要充分考慮煤電“去產(chǎn)能”停緩建政策對行業(yè)和企業(yè)帶來的全隱患和經(jīng)濟損失。比如，合同協(xié)議和審批文件的變更處理，投資方、設計、施工、監(jiān)理和制造等多方面所帶來的工程違約索賠費用、設施防護和設備保護費用、支付已貸款項利息等。另外，停緩建，也會給企業(yè)帶來的財務成本、安全處置成本、違約成本等經(jīng)濟損失以及人員安置問題。

這就意味著，在當前電力企業(yè)經(jīng)營慘淡的情況下，隨著煤電“去產(chǎn)能”的展開，新的問題也將接踵而來。

根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的《2017年上半年全國電力供需形勢分析預測報告》，其中提到受電力需求增長原因，上半年火電設備平均利用小時數(shù)位2010小時，其中煤電2040小時，規(guī)模以上電廠火電發(fā)電量同比增長7.1%。

在此情況下，大部分發(fā)電集團煤電板塊仍持續(xù)整體虧損。主要原因在于電煤價格高位上漲，電煤成本大幅攀升。

截至7月31日發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，本期CCTD秦皇島動力煤CCTD5500報收于608元/噸，比上期上漲3元/噸;CCTD5000報收于569元/噸。相較于6月初，CCTD5500煤種上漲了43元/噸，漲幅7.6%，CCTD5000上漲了76元/噸，漲幅達15.4%。

2017年年初，國家發(fā)改委有關負責人指出，根據(jù)煤電價格聯(lián)動計算公式測算，2017年煤電標桿上網(wǎng)電價全國平均應上漲每千瓦時0.18分錢。

為了緩解燃煤發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難，國家發(fā)改委明確自7月1日起，取消向發(fā)電企業(yè)征收的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金，將國家重大水利工程建設基金和大中型水庫移民后期扶持基金征收標準各降低25%，騰出的電價空間用于提高燃煤電廠標桿電價。

按照上述標準，相當于燃煤上網(wǎng)電價每度電提高1分錢。隨后，十多個省份陸續(xù)上調(diào)了燃煤標桿電價。

只是這一次的電價調(diào)整，與常規(guī)機制“煤電聯(lián)動”無關。

在韓文軒看來，這種電價挪騰是“按下葫蘆浮起瓢”，實際上并沒有減輕用電企業(yè)的負擔。

“電力體制改革的最終目的，就是讓電價走向市場化。”趙玉偉在接受記者采訪時表示，當前煤企、煤電企業(yè)、發(fā)電企業(yè)三者之間主要的矛盾在于：煤價實現(xiàn)了市場化，但電價依然為政府定價，由于現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)的收入幾乎都依賴于標桿電價這種一步制電價，而煤電聯(lián)動機制又是一種“事后定價”，使得價格引導信號喪失。

正因如此，有電力專家建議，在發(fā)電側(cè)采用兩部制電價，即按電廠的可發(fā)容量及上網(wǎng)的發(fā)電量分別計付電費，有助于理順上網(wǎng)電價。

韓文軒認為，當前燃煤電價上網(wǎng)政策不能有效發(fā)揮引導企業(yè)投資的信號作用、甚至可能誤導投資，這是促成煤電行業(yè)產(chǎn)能過剩的一個外部動因。主要原因在于，燃煤發(fā)電標桿電價是“成本加成”定價模式，這種定價本身就激勵企業(yè)過度投資。另外，煤電聯(lián)動機制也降低了煤電行業(yè)承擔煤炭價格波動的風險。而歷史的電價水平和依賴政府調(diào)價的方式，也促使電企加大投資、不計后果。