傳統(tǒng)的供電關(guān)系是供電和用電雙方。新一輪電力體制改革啟動(dòng)后，已經(jīng)演變?yōu)楣╇?、售電和用電三方。售電公司與用戶簽訂售電合同，委托供電企業(yè)將電力輸配到用戶，其中涉及到“售電-供電”、“供電-用電”、“售電-用電”等多種供電權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。

修訂工作的挑戰(zhàn)性

在討論供電監(jiān)管辦法修訂前，梳理一下當(dāng)前國(guó)內(nèi)電力有關(guān)法規(guī)是十分必要的。首先，是1996年頒布《電力法》（2015年修正）。然后分兩條線，一條是供用電規(guī)則，一條是監(jiān)管規(guī)則，二者之間相輔相成。第一條線，根據(jù)電力法，1996年國(guó)務(wù)院令第196號(hào)頒布《電力供應(yīng)與使用條例》（2016年修正），同年電力工業(yè)部令第8號(hào)頒布《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》。第二條線是上一輪電力體制改革，基于新成立了電力監(jiān)管部門，2005年國(guó)務(wù)院令第432號(hào)頒布《電力監(jiān)管條例》，2009年國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)令第27號(hào)頒布《供電監(jiān)管辦法》。

2015年，中央印發(fā)中發(fā)9號(hào)文件，按照“放開兩頭、管住中間”的體制架構(gòu)啟動(dòng)了新一輪電力體制改革。很顯然，基于9號(hào)文件的精神修訂《供電監(jiān)管辦法》是本次修訂工作最重要的遵循。但另一方面，《電力監(jiān)管條例》沒有相應(yīng)修訂，供用電規(guī)則相關(guān)的法規(guī)也沒有與時(shí)俱進(jìn)。更重要的是，電力法也與9號(hào)文件所處的時(shí)代背景截然不同。在這樣一個(gè)大背景下，要做好《供電監(jiān)管辦法》修訂工作，確實(shí)是一項(xiàng)非常具有挑戰(zhàn)性的工作。

明確供電的定義

傳統(tǒng)的“供電”含義是指“將電能通過輸配電裝置安全、可靠、連續(xù)、合格的銷售給廣大電力客戶，滿足廣大客戶經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生活用電的需要。供電機(jī)構(gòu)有供電局和供電公司等”。這個(gè)概念既有“輸配”也有“銷售”的環(huán)節(jié)。新一輪電力體制改革啟動(dòng)后，明確提出了電網(wǎng)企業(yè)定位調(diào)整，出現(xiàn)了售電主體，“供電”的定義需要進(jìn)行更新明確，究竟供電是既有 “輸配”也有“銷售”，還是只是“輸配”。這本應(yīng)是供用電規(guī)則那條線應(yīng)該明確的概念，但鑒于目前這方面法規(guī)沒有啟動(dòng)修訂工作，建議結(jié)合新一輪電力體制改革的形勢(shì)，對(duì)“供電”給出符合電力市場(chǎng)發(fā)展的明確定義。

確定監(jiān)管對(duì)象的構(gòu)成

傳統(tǒng)的供電關(guān)系是供電和用電雙方。新一輪電力體制改革啟動(dòng)后，已經(jīng)演變?yōu)楣╇姟⑹垭姾陀秒娙?。售電公司與用戶簽訂售電合同，委托供電企業(yè)將電力輸配到用戶，其中涉及到“售電-供電”、“供電-用電”、“售電-用電”等多種供電權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。本辦法監(jiān)管的對(duì)象，應(yīng)該有條款予以明確。

征求意見稿第一條明確，“保護(hù)電力使用者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益”。征求意見稿第四條，供電企業(yè)定義是指各類電網(wǎng)企業(yè)，而未涉及售電公司。建議本辦法專門列一條款明確供電監(jiān)管辦法涉及的各個(gè)主體，供電、售電、用電。

基于產(chǎn)權(quán)確定供用電關(guān)系

由于特有的歷史沿革，我國(guó)電力行業(yè)管理是從政企合一逐步實(shí)現(xiàn)政企分開，我們?nèi)匀涣?xí)慣把供電主體賦予管理用電主體的職能，或者是政府管理用電主體倚重的一個(gè)角色，而把用 電主體置于被管理的位置。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，供用電以及售電各方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該是平等的。此次修訂《供電監(jiān)管辦法》，建議明確供電、售電和用電之間平等的關(guān)系。應(yīng)該以產(chǎn)權(quán)為界，基于市場(chǎng)平等交換的原則，理清各方權(quán)利和義務(wù)。在清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，處理好交易關(guān)系、調(diào)度關(guān)系、安全關(guān)系等等。

基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，供電主體的責(zé)任也應(yīng)該是有限度的。征求意見稿第九條要求供電主體加強(qiáng)用電主體安全供電管理，如果是基于供電主體自有產(chǎn)權(quán)的無可厚非，如果是涉及用電主體產(chǎn)權(quán)的用電設(shè)施則不合適，這是用電主體自己的責(zé)任和義務(wù)，至于用電主體能不能做好，不能是越俎代庖的理由。如果要采取監(jiān)管也應(yīng)該是監(jiān)管部門職責(zé)，不能再賦予供電主體政府職能。應(yīng)該通過監(jiān)管辦法修訂，徹底剝離供電主體的政府職能。尤其是是否因?yàn)榘踩P(guān)系，供電主體就可以介入用電主體，接管其用電設(shè)施的部分功能和權(quán)益，應(yīng)該慎重考慮。如果是基于緊急情況需要讓渡部分權(quán)益，必須得到嚴(yán)格的監(jiān) 管，防止有壟斷力的供電主體濫用。

另一方面，當(dāng)用電方、售電損害供電方的利益時(shí)，也應(yīng)有明確的監(jiān)管條款。征求意見稿第四條“供電企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，其合法權(quán)益受法律保護(hù)”，建議將該理念與征求意見稿第一條整合，并在后續(xù)條款中具體化。

對(duì)供電主體壟斷力的監(jiān)管

我們已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到，供電主體的壟斷力，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了電力市場(chǎng)發(fā)展，尤其是電網(wǎng)無歧視公平開放，以及用戶自主選擇的權(quán)益。《供電監(jiān)管辦法》修訂稿對(duì)壟斷力的約束考慮的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)明確對(duì)供電主體采取非對(duì)稱監(jiān)管，并擬定具體條款。

征求意見稿第七條，“供電企業(yè)……可以拒絕不符合規(guī)定的用電設(shè)施接入電網(wǎng)”，直接授予了供電主體裁量權(quán)。供電主體具有自然壟斷屬性，對(duì)用電主體而言，本身就具備信息、技術(shù)等不對(duì)稱，應(yīng)該加以不對(duì)稱監(jiān)管，否則供電主體或者關(guān)聯(lián)方極易通過壟斷獲得不當(dāng)利益。建議將此條修改為，“確實(shí)不符合條件需要拒絕的，應(yīng)報(bào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案并在供電主體網(wǎng)站和監(jiān)管機(jī)構(gòu)網(wǎng)站公開”。另外，用電主體不合格的用電特性，供電企業(yè)可以要求用戶消除，或拒絕接入或供電，供電主體是否可以對(duì)用電主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，值得商榷。究竟 應(yīng)不應(yīng)該賦予處罰權(quán)，處罰收入是否應(yīng)該作為供電主體收入等等。

征求意見稿第九條，“用電設(shè)施存在嚴(yán)重威脅電力系統(tǒng)安全運(yùn)行和現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人身安全的隱患，用戶拒不治理的，供電企業(yè)可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)該用戶中止供電”，同樣需要加強(qiáng)監(jiān)管，理由同征求意見稿第七條。

征求意見稿第十一條，供電主體為用戶辦理“供電方案”、 “受電工程設(shè)計(jì)審核”、“受電工程驗(yàn)收”等環(huán)節(jié)，出于供電安全等理由，均給予供電主體裁量權(quán)，但監(jiān)管部門很難監(jiān)管其公正性，不利于保護(hù)用電主體的利益。一方面，應(yīng)明確允許和鼓勵(lì)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)代理代辦相關(guān)業(yè)務(wù)，讓專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)為用電主體提供服務(wù)，增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)了解客觀信息的渠道。另一方面，應(yīng)該加強(qiáng)供電主體信息公開，讓用電主體及時(shí)客觀獲得相關(guān)信息，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度和仲裁力量。在基于第三方機(jī)構(gòu)和信息充分公開的情況下，是完全可以判斷用電主體受電工程是否符合供電安全要求的，是否要繼續(xù)保留電網(wǎng)這個(gè)裁量權(quán)，應(yīng)該充分進(jìn)行討論，必要時(shí)進(jìn)行聽證。

監(jiān)管辦法和供用電規(guī)則的關(guān)系

電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，其提供的供電等服務(wù)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展廣泛的公共利益，必須受到有效監(jiān)管。政府對(duì)電網(wǎng)的監(jiān)管分為社會(huì)性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管兩部分，前者主要涉及環(huán)境、健康和安全等，后者的主要內(nèi)容包括：準(zhǔn)入退出、投資、服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格監(jiān)管等。

從有利于修訂辦法盡快出臺(tái)，促進(jìn)當(dāng)前電力體制改革，尤其是增量配網(wǎng)改革、售電側(cè)改革試點(diǎn)等工作的推進(jìn)，建議本監(jiān)管辦法主要集中在供電服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量、壟斷力監(jiān)管等狹義的監(jiān)管范疇，暫時(shí)不涉及供電成本等經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管內(nèi)容。

供用電規(guī)則對(duì)供電質(zhì)量等各方面的供電服務(wù)有明確的指標(biāo)和技術(shù)要求。監(jiān)管辦法應(yīng)該是基于供用電規(guī)則建立起來的監(jiān)管。建議在修訂稿中明確兩者之間的關(guān)系。如此，是否有必要在監(jiān)管辦法中制定具體指標(biāo)。

如果確需制定，一是建議都給予明確，而不是有的明確，有的是從有關(guān)規(guī)定，出現(xiàn)政策嵌套，不利于用電主體維護(hù)自身利益，也不利于監(jiān)管辦法傳達(dá)的效率。還有比如城市區(qū)域、農(nóng)村區(qū)域，如何區(qū)分確定沒有明確。二是確定具體指標(biāo)和技術(shù)要求時(shí)，應(yīng)充分征求地方能源管理部門意見，畢竟標(biāo)準(zhǔn)的高低直接關(guān)系到投資，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)剌斉潆妰r(jià)水平。三是中央和地方部門的監(jiān)管協(xié)同除了要明確被監(jiān)管的“供電-售電-用電”三者的關(guān)系，監(jiān)管辦法還應(yīng)該清晰體現(xiàn)“監(jiān)管機(jī)構(gòu)-派出機(jī)構(gòu)-地方能源管理部門”三者之間的關(guān)系，尤其是要有利于監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)和地方能源管理部門協(xié)同做好供電發(fā)展和供電監(jiān)管工作，形成合力避免各自為政出現(xiàn)監(jiān)管空檔。

供電服務(wù)的好壞，直接關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。根據(jù)《供電監(jiān)管辦法》征求意見稿，地方能源管理部門對(duì)供電服務(wù)沒有任何管理手段，建議監(jiān)管辦法明確有效機(jī)制促進(jìn)協(xié)同，賦予地方能源管理部門相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)利，并理清中央和地方監(jiān)管的分工。

政府監(jiān)管供電主體的目的，一方面是約束其壟斷力，保護(hù)用電主體的合法權(quán)益，另一方面是規(guī)范電網(wǎng)合理投資規(guī)模，促進(jìn)降低電網(wǎng)投資成本、提高電網(wǎng)投資利用效率，最終合理降低輸配電價(jià)水平。為此，需要建立“規(guī)劃、投資、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)和價(jià)格”的激勵(lì)性電網(wǎng)閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制，將供電服務(wù)水平直接與其投資回報(bào)水平掛鉤。

監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)不是地方政府組成部門，根據(jù)征求意見稿的條款，其職能設(shè)置是對(duì)國(guó)家能源局負(fù)責(zé)，和地方能源管理部門缺少有效的工作協(xié)同，監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)是否能夠?qū)崿F(xiàn)及時(shí)、全面的供電監(jiān)管，征求意見稿缺少相關(guān)的制度保障。換句話說，當(dāng)前的地方供電監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，不能適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)供電管理的需要。如何協(xié)同好投資、價(jià)格、監(jiān)管幾個(gè)部門的關(guān)系十分重要。目前，各地都將價(jià)格部門并入發(fā)展改革 部門，能源局也是地方發(fā)展改革部門內(nèi)設(shè)局，建議對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置做出調(diào)整，可以考慮屬地化，也可以合署辦公，共同 構(gòu)建對(duì)供電主體的閉環(huán)監(jiān)管。

個(gè)別條款的修改意見

征求意見稿第四條，對(duì)于沒有取得電力業(yè)務(wù)許可證的區(qū)域，是否監(jiān)管，如何監(jiān)管，應(yīng)該予以明確。歷史形成的一些遺留問題，諸如小水電供電區(qū)域，需要有規(guī)范管理的解決方案，建議條款中給予明確。對(duì)于確實(shí)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的供電區(qū)域，如何依法取消其供電資格，也應(yīng)該完善相關(guān)條款。

征求意見稿第八條要求“供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)于每年3月31日前將上一年度設(shè)置電壓監(jiān)測(cè)點(diǎn)的情況報(bào)送所在地派出機(jī)構(gòu)”。信息化發(fā)展程度對(duì)政府監(jiān)管水平提高密不可分。建議監(jiān)管辦法明確必須建立實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)接入監(jiān)管系統(tǒng)。同時(shí)，地方能源管理部門應(yīng)該有權(quán)獲取相關(guān)信息。

征求意見稿第十二條，用戶受電工程的定義是用戶出資建設(shè)的，此條和新一輪電力體制改革啟動(dòng)后的現(xiàn)實(shí)存在出入。放開配電業(yè)務(wù)后，用戶受電工程完全可以其他主體來投資。即使不搞電改，用戶受電工程事實(shí)上也可以其他主體來投資。另外，市場(chǎng)主體為用電主體提供服務(wù)，代辦各種業(yè)務(wù)，包括供電主體在內(nèi)的相關(guān)各方的權(quán)利和責(zé)任，建議在辦法修訂中明確。

征求意見稿第十五條，電網(wǎng)企業(yè)回復(fù)投訴10個(gè)工作日太長(zhǎng)，現(xiàn)在政府回復(fù)信訪件為5個(gè)工作日。同時(shí)，為了約束壟斷屬性的供電主體，所有投訴及其處理，應(yīng)該通過監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)時(shí)向監(jiān)管部門報(bào)備，不涉密的應(yīng)予以公開。

本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2018年10期，作者系重慶市能源局電力處處長(zhǎng)